L’état de désolation au Congo (2eme Partie), par Prof. Pierre Englebert, Conseil Atlantique, Afrique Centrale

Gouvernance par Indécision et « Dialogue »

Liée à cette habitude de semer la confusion est la tendance du régime tout simplement de ne pas faire quoi que ce soit, que ce soit par manque de volonté ou de capacité. Il n’est pas rare que les annonces d’actions imminentes par le président ou le gouvernement soient suivies par des mois d’inaction, et pour les politiques officielles prioritaires de ne point être promulguée. Pendant ce temps, « dialogues » apparemment sans fin occupent la classe politique, mais donnent très peu dans la pratique.

L’échec répété du gouvernement de ne pas organiser un recensement est une illustration pertinente de son manque de capacité (le tout premier et dernier recensement de la RDC remonte à 1984, il y a trente-deux ans). Il a été également prouvé à ce jour, impossible de faire un recensement systématique de la fonction publique en dépit des tentatives répétées de donateurs désireux de promouvoir une réforme de la fonction publique. Cette incapacité à effectuer une tâche essentielle pendant tant d’années suggère, en partie, un manque d’intérêt des élites en matière de gouvernance authentique et efficace, mais aussi un échec de l’action collective entre les organismes gouvernementaux, qui ont tendance à prendre soin de leurs propres intérêts et leurs ressources avant leurs missions prévues.

La convocation quasi-rituelle de longs « dialogues », « états généraux », « conférences », « séminaires », « ateliers » et autres « consultations » est une autre raison de la propension du Congo à l’inaction. Par exemple, au moment de l’écriture, Kabila n’a toujours pas pris de mesures importantes pour l’organisation des élections qui sont légalement requises d’être tenues avant la fin de l’année. Mais il a passé plusieurs mois à négocier avec l’opposition — parfois avec l’aide d’un médiateur de l’Union africaine — pour un dialogue national pour discuter du processus électoral. Ce n’est pas comme si la classe politique congolaise n’a pas eu la chance de dialogue avant : aussi récemment que Septembre 2013, environ sept cents délégués ont participé à une « consultation » nationale pour promouvoir la cohésion, la paix et le développement national. Quand cela a pris fin en Octobre, Kabila a promis un nouveau gouvernement, plus inclusif. Pourtant, il a fallu attendre plus d’un an plus tard, en Décembre 2014, pour qu’il livre un cabinet légèrement remanié, y compris quelques figures symboliques de l’opposition. Aucune autre recommandation de la consultation nationale n’a été mise en application, malgré la création d’un comité de suivi dirigé par les présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale. Un dialogue national sur les élections est peu probable d’être plus fructueux.

Malheureusement, ces dialogues sont un élément essentiel de la politique congolaise. Le régime de Kabila lui-même est le résultat d’une période de transition de trois ans qui a vu l’assemblée constitutionnelle inclusive débattre longuement. Cette transition, à son tour, a suivi les étapes du dialogue inter-congolais pluriannuel, qui avait réhaché bon nombre des questions abordées en 1992-94 par la Conférence Nationale Souveraine[1]. Aucun de ces forums n’a produit un pacte politique durable, et en effet, le régime de Kabila est de plus en plus l’exhibition de ses obligations constitutionnelles. Pourtant, la promesse de beaucoup de dialogues a été assez pour garder plusieurs membres de l’opposition politique — certains d’entre eux ont faim pour les miettes de pouvoir — divisée, en déséquilibre, ou avec un peu d’espoir. Ainsi, le régime perdure, mais au prix d’une gouvernance efficace.

Gouvernance par Absentéisme et délégation

Dans un pays affamé pour le leadership, la paix et l’unité, Kabila coupe un profil faible. Il est reclus et observé d’être plus intéressés par les jeux vidéo et sa motocyclette que le gouvernement. Il manque de charisme. Il n’a jamais articulé une vision à part les platitudes, telles que la « révolution dans la modernité. » Le régime a tranquillement abandonné sa devise précédente, « cinq chantiers » (routes et infrastructure, la santé, l’éducation, l’eau et l’électricité, et le logement et l’emploi), après c’était devenu clair qu’il y avait si peu de résultats à montrer [pour ces chantiers]. Distant de la politique et la gestion du jour le jour du pays, Kabila semble plus intéressé dans les relations privées de sa famille et le renforcement de son appareillage de sécuritaire que la gouvernance.

Dans une certaine mesure, les échecs de Kabila reflètent la faiblesse de sa position. Présidant une majorité instable et fragmentée, et avec le Congo qui vacille toujours sur le bord du chaos et de la dissolution, il attend ses adversaires plutôt que de leur faire face carrément ; il laisse les problèmes pourrir ou disparaitre, plutôt que de les affronter. Quand il s’agit de l’élaboration des politiques ou la prestation de services, l’Etat congolais est également absent en grande partie, externalisant fréquemment ses obligations aux entreprises, organisations non gouvernementales, et les partenaires internationaux.

En matière de sécurité, par exemple, le gouvernement dépend souvent de la Mission de l’Organisation des Nations Unies pour la stabilisation en République Démocratique du Congo (MONUSCO). Le régime avait soigneusement veillé à sa propre survie en érigeant une batterie d’agences, de la police à la redoutable Agence Nationale de Renseignement (ANR) et des bataillons spéciaux des Forces armées de la RDC (FARDC). Mais quand il s’agit de la sécurité de ses citoyens, les forces du gouvernement sont le plus souvent une menace plutôt qu’une protection, et beaucoup à l’Est [du Congo] doivent compter sur les forces de la MONUSCO, souvent ineptes. Même le gouvernement fait appel à la MONUSCO quand il s’agit d’affronter de véritables insurrections qui menacent sa survie, comme avec le mouvement M23 qui avait capturé la ville de Goma en 2013[2].

En termes d’infrastructures, malgré les efforts déployés par les autorités pour présenter le Congo comme un « état en développement » émergeant (illustrée par des panneaux dispersés à travers Kinshasa représentant une photo de Kabila nettoyée au Photoshop à côté de trains modernes à vitesse inexistante), ce sont des donateurs et des partenaires commerciaux étrangers, en particulier les Chinois, qui ont été responsables du financement et la construction de la grande majorité des routes, des hôpitaux, et d’autres Infrastructures — dont la plupart semblent être seulement à Kinshasa.

Les bailleurs de fonds sont également impliqués dans la fourniture quotidienne de biens publics tels que l’éducation et les soins de santé. Ici, ils partagent la charge avec une vaste gamme d’associations congolaises, les ONG, les groupes religieux et les institutions coutumières, comme les chefferies.

Ce n’est pas surprenant, donc, qu’une enquête de 2015 au Sud-Kivu par le Consortium pour la recherche des moyens de subsistance sécurisés eût révélé que moins de la moitié des répondants avaient identifié le gouvernement comme « l’acteur principal responsable de la prestation de services de santé et d’éducation. » En outre, le gouvernement « n’avait pas été perçu de jouer un rôle dans la fourniture de l’eau ou des services de subsistance tels que les semences et les outils, ou de la nourriture, du matériel et de l’aide financière[3]. »  Il est également dit que le même sondage avait révélé que les ménages déplacés par le conflit, qui dépendent principalement sur l’aide humanitaire, avaient obtenu en réalité une meilleure prestation de service que les autres résidents du Sud-Kivu.

La fourniture de la gouvernance et des services publics par les donateurs et les acteurs non étatiques a des conséquences importantes. D’abord, en se passant en dehors du contexte législatif et politique, il y a manque de prévisibilité et contourne les mécanismes juridiques de responsabilisation. Deuxièmement, la pratique de la prise en charge des obligations de service sociaux du gouvernement congolais par des donateurs a contribué à dissimuler les échecs du régime Kabila et pire, a permis au régime de concentrer ses ressources politiques et matérielles pour des fins égoïstes.

Gouvernance par vol

Quand il s’agit de l’extraction des ressources du pays (et de ses citoyens), l’Etat congolais n’est plus absent. Car c’est dans les matières de gouvernance économique et financière que les autorités en place ont mieux réussi à contourner les exigences de la transparence, les garanties constitutionnelles, et la conditionnalité des bailleurs de fonds.

L’exécution du budget fait une parodie de processus et de transparence. Les recettes et les dépenses sont systématiquement surestimées. En 2015, les dépenses gouvernementales réelles se sont élevées à 58,6 pour cent de celles votées par le Parlement, un taux d’exécution qui est dans la même gamme chaque année et trahit les deux fuites importantes sur le plan des recettes et une mauvaise affectation du côté des dépenses. Mais tous les Congolais ne sont pas égaux devant les déficits budgétaires. Alors que la présidence et le bureau du Premier ministre dépensent régulièrement plus de 200 pour cent de leurs fonds alloués, les autres secteurs et les organismes d’État souffrent. En 2015, par exemple, les réformes institutionnelles avaient été financées à seulement 20,5 pour cent ; amélioration des conditions sociales de la population à 17,7 pour cent ; l’éducation à 10 pour cent ; santé à 3,3 pour cent ; la modernisation de l’infrastructure à 3,1 pour cent ; l’eau potable à 0,2 pour cent ; et l’électrification rurale à 0,04 pour cent[4].

Le déficit dans les dépenses résulte d’une mauvaise gestion délibérée, manipulations des dépenses tout au long de l’exercice, et par manque de revenus. Le chiffre d’affaires du Congo est de plus en deçà des prévisions de recettes publiques, principalement en raison de la baisse mondiale des prix du pétrole et du cuivre, avec la conséquence de la stabilité macroéconomique qui est à risque (comme en témoigne la récente détérioration du taux de change). Mais des sommes énormes d’argent sont également perdues à des « fuites de revenus », à savoir le détournement ou la disparition de l’argent du gouvernement.

La cruelle ironie est que, alors que le Trésor congolais est systématiquement sous-financé, les agents de l’État soutirent des ressources massives de leurs compatriotes sous le couvert de la fiscalité. La liste des impôts auxquels sont confrontés les Congolais est sans fin. En outre, les efforts des agents fiscaux apparaissent largement ciblés sur les segments les plus faibles et les plus pauvres de la société, tandis que les contribuables les plus riches négocient souvent leurs taxes au rabais. Les résultats préliminaires d’une étude en cours sur la charge fiscale réelle des Congolais sur la base de 2400 ménages[5], indiquent que la taxe réelle a laquelle font face les Congolais de faible revenu, se chiffre avec stupéfaction à 40 pour cent de leur revenue, une charge suffocante et punissant d’une ampleur rappelant l’exploitation coloniale[6]. En plus de l’impôt sur le revenu, impôt par tête, taxe sur la valeur ajoutée, les frais administratifs amendes, et ainsi de suite. Les citoyens congolais paient des impôts pour de choses aussi banales comme la possession des vélos, fabrication de charbon de bois, le transport et enterrement des morts, coupe de branches sur les arbres, possession des animaux errants, ou affichant des signes sur lampadaires.

Empruntant les mots d’un membre de l’Assemblée provinciale de Kinshasa, « Même si ce sont des miettes, l’Etat doit avoir sa part.[7]" Mis à part les taxes imposées par le gouvernement national, une récente étude a révélé que les Congolais croulaient sous plus 314 taxes[8] provinciale et locale. Et ceux-ci ne sont la que les [taxes] officiels. Les Congolais payent aussi régulièrement de frais utilisateurs informels et des pots-de-vin ; faire des « paiements d’accélérés » aux autorités ; font face aux barrages routiers d’exactions par les forces de sécurité et d’autres groupes armés ; sont soumis aux amendes informelles ; payer les hommages aux chefs coutumiers ; et faire de contribution aux projets de développement communautaire[9].

Les acteurs militaires et policiers déployés dans ou à proximité des mines artisanales prennent jusqu’à 80 pour cent du revenu des mineurs par « taxation illégale substantielle et l’extorsion[10]. »

Au moins un groupe armé est présent dans plus de 50 pour cent des mines artisanales dans l’est du Congo, et la FARDC est présente dans un tiers d’entre eux. Parfois ces groupes sont impliqués dans la taxation illégale. Parfois, ils achètent des minerais des mines. Ils peuvent aussi eux-mêmes creuser les minerais ou contraindre des mineurs locaux en travaux forcés[11].

Toutes les preuves disponibles suggèrent que la majorité des impôts perçus auprès des citoyens congolais ne parviennent pas au trésor de l’État. En 2015, les régies financières de l’Etat ont atteint entre 70 pour cent et 80 pour cent de leur objectif relativement modeste. Soit les agents de l’Etat gardent les paiements pour eux-mêmes, ou les organismes d’État qui les collectent gardent une grande partie pour payer leurs propres salaires et les coûts opératoires, car ils pourraient ne pas recevoir les fonds alloués pour eux dans le budget. Une étude de 2013 du marché central de Kinshasa avait montré que, de 1,5 $ millions de taxes et frais perçus auprès des opérateurs de marché, seulement $ 280,000 étaient verses au Trésor, l’équivalent d’un taux de fuite de revenus de 81 pour cent[12]. Une étude de 2014 sur la police routière à Kinshasa, calcula les revenus annuels attendus pour les infractions routières, avait révélé que seulement 4 pour cent des paiements prévus avaient été effectués. La même étude « Informel » évalua le revenu mensuel de la police routière à 350 $ (500 $ pour les policiers sur les motos) par rapport à leurs salaires officiels de $75[13].

Les acteurs étatiques, à partir du haut vers le bas, sont impliqués dans les activités minières dont ils tirent un grand avantage qui reste en dehors de registres. Il y a treize entreprises publiques impliquées dans l’exploitation pétrolière et minière. En outre, l’État est un partenaire dans neuf joint-ventures pétroliers et autant que trente-quatre joint-ventures miniers. Grâce à toutes ces sociétés, l’état est responsable d’environ 1,7 milliard $ de la production à partir des profits importants accumules. Le correspondant de Bloomberg a Kinshasa estime que l’entreprise paraétatique de cuivre et cobalt, Gécamines doit tout seul faire « des centaines de millions de dollars de revenus de partenariat[14]. » Et pourtant, le total des dividendes de tout Etat entreprises et coentreprises dans le budget 2013 est élevé à seulement $ 8,5 millions.[15]

Ces pertes de recettes dramatiques suggèrent que soit l’état est étonnamment incompétent, ou cet état acteurs profitent personnellement de l’opacité ces transactions. Cette dernière hypothèse est atténuée la structure de propriété cachées

de plusieurs partenaires de l’État dans ces transactions minières, et la tendance de l’Etat à vendre ses actifs miniers à ces sociétés — dont certains sont enregistrés dans les Îles Vierges Britannique et pas connue pour être engagé autrement dans l’exploitation minière — à forte décote.

Le « Panama Papers » publié en début d’Avril 2016 avait fourni un aperçu de la structure cachée de transactions impliquant la famille présidentielle et son
entourage. Le nom de l’homme d’affaires israélien Dan Gertler, un ami du président Kabila avec de multiples investissements en cuivre, cobalt, et diamants, apparaît dans deux cents documents lies[16]. Les papiers ont également montré que la famille Rawji, propriétaires du leader congolais des institutions financières, Rawbank, « fait usage extensif des paradis fiscaux et des sociétés fictives, “apparemment” pour assurer que la diligence raisonnable pour les projets importants liés à l’État, dénommés “projets Kabila, ‘peut avoir lieu par le biais d’un acteur du secteur privé et ainsi la barre se penche vers les normes politiques non réglementaires[17].’ Jaynet Kabila, la sœur jumelle du président et membre du Parlement, a également été révélé posséder la moitié de Keratsu Holding SA, une entreprise avec une participation indirecte de 9,6 pour cent en Vodacom Congo, enregistrée dans l’état du Pacifique Sud Niue[18]